Commentaires sur la loi relative à la dénonciation d’une atteinte suspectée à l’intégrité au sein d’une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel

[edit du 04/02/2015: rajout du nouveau site de lanceurs d’alerte]

Introduction

Le 04/10/2013, le Moniteur Belge a publié une Loi du 15/09/2013 sur la dénonciation d’atteintes à l’intégrité au sein de l’administration fédérale. Vous la retrouverez sur Juridat. Cette loi est aussi appelée loi sur les « lanceurs d’alerte » et est très compliquée, le but ne sera donc pas ici de l’analyser en long et en large ni de l’expliquer mais de se concentrer sur quelques commentaires.

L’intérêt de la loi

Ceux qui ont lu les livres de Zoé Shepard (même si elle évoque des situations françaises) peuvent imaginer à quel point cela peut être difficile de dénoncer une illégalité qu’on se voit obliger de commettre ou dont on est l’observateur passif. A qui s’adresser ? Avec quelle protection ? Il y a une obligation de s’adresser au Procureur du Roi mais cela reste très impressionnant et le risque de représailles est évidemment évalué plus important en dénonçant qu’en ne dénonçant pas. Il était donc sans doute nécessaire de faire quelque chose pour y remédier.

Résumé

Il sera possible de faire une dénonciation en interne ou via les médiateurs fédéraux (responsables devant le Parlement). Etant donné l’aspect sensible d’une dénonciation, je pense que ce sera la voie décentralisée qui sera surtout utilisée.

Pré plainte, plainte, enquête, … Tout le processus est d’une complexité sans nom et n’est pas sans risque pour celui qui dénonce.

La protection concernera, de manière non exhaustive, les actions suivantes:

 § 2. Par mesure ayant une conséquence préjudiciable pour les conditions ou les circonstances de travail, qui découle de la dénonciation d’une atteinte suspectée à l’intégrité, il faut entendre, entre autres, le fait de :
1° licencier un membre du personnel, hors le cas de la démission volontaire;
2° résilier anticipativement ou ne pas prolonger une nomination à titre temporaire;
3° ne pas convertir une nomination à titre temporaire pour une période d’essai en une nomination à titre définitif lorsque celle-ci est envisageable;
4° déplacer ou muter un membre du personnel ou refuser une demande en ce sens;
5° prendre une mesure d’ordre;
6° prendre une mesure d’ordre intérieur;
7° prendre une mesure disciplinaire;
8° priver un membre du personnel d’une augmentation salariale;
9° priver un membre du personnel de possibilités de promotion;
10° priver un membre du personnel de facilités dont bénéficient les autres collaborateurs;
11° refuser un congé;
12° attribuer une évaluation défavorable.

La protection est de deux ans sauf si le Gouvernement désire en faire une durée plus longue. Ces deux ans commencent à la fin de la procédure.

Si la personne ne suit pas correctement la procédure, elle n’est PAS protégée.

A noter que, bien que cela paraisse séduisant, la Loi prévoit que c’est à l’autorité de « prouver qu’aucune mesure et/ou qu’aucune menace de mesure visée à l’article 15, § 2, n’a été prise ou formulée, au cours de la période de protection, à l’encontre du membre du personnel protégé » dans le cas où le membre du personnel se sent menacé d’une telle mesure ou dit en avoir été victime. HUM, prouver l’inexistence de quelque chose me parait impossible où alors on a pas la même logique …

Mais, s’il y a preuve qu’une menace existait bien, les médiateurs peuvent « avertir l’autorité administrative compétente. » Ca c’est de la menace !! Alors que, si le rapport des médiateurs ne conclut rien de tel (ce qui pourrait être le fait que la plainte aux médiateurs ait en fait permis de « prévenir » une menace bien réelle plutôt que de la « guérir »), le membre du personnel risque la même chose et un dossier disciplinaire.

Super la protection donc, si on essaie de vous faire du mal et que vous ne le prouvez pas, vous avez un dossier disciplinaire et si vous arrivez à le prouver « l’autorité compétente est prévenue ». Mais la preuve proviendra forcément du fait qu’on vous a appliqué une sanction quelconque – ce qui est la seule chose qu’on peut prouver – et rien ne dit qu’il sera remédié réellement et rapidement à la sanction dont on est censé être protégé. Or, une vraie protection évite les sanctions au lieu de les « soigner » avec des placebos.

Enfin, la loi finit en abrogeant l’article 29 du code d’instruction criminelle (en bref, l’obligation de dénoncer au procureur du Roi les faits délictueux) pour ceux qui font appel à cette procédure.

Elle rentrera en application le 4 avril 2014 (il reste donc encore la possibilité de l’amender avec du bon sens, mais j’ai peu d’espoir).

Devoir de réserve, liberté d’expression et article 29: les occasions manquées !

Celui qui s’exprimera publiquement pour dénoncer une infraction ne sera pas nécessairement sanctionné. Au contraire de la France, je ne connais pas de jurisprudence belge sur le devoir de réserve. Par contre, une chose est certaine, il ne sera pas protégé. Or, c’est justement ce qui manquait aujourd’hui.

Au vu de la manière dont est faites la loi, de l’obligation de suivre une procédure très compliquée et de cette non protection de celui qui agit en dehors d’elle, on peut d’ailleurs se demander si un des objectifs n’est pas finalement que tout reste « au sein de l’administration ».

Cela est d’ailleurs corroboré par le fait qu’il n’y aura plus d’obligation de dénonciation des faits au Procureur du Roi. Est-ce un mieux ? Je ne pense pas. D’autant plus qu’en lisant bien, on se rend compte que, justement, celui qui obéit à l’article 29 n’est toujours pas protégé non plus. Une autre grosse occasion manquée.

Une protection en carton

Alors que la mise au placard est souvent un des risques les plus élevés, on remarquera qu’elle n’est même pas évoquée, même indirectement dans la liste (heureusement) non exhaustive de la loi. Dans les faits, le côté très formel, le besoin de prouver ou non, le « réel » pouvoir des médiateurs font que je ne pense pas que cette protection servira à quoi que ce soit. Rien que la durée ridicule de deux ans est une aberration. Un chef qui veut se venger saura très très bien attendre deux ans avant d’assouvir sa vengeance. Cette protection est tellement passive qu’elle n’en sera que peu utile.

Alors qu’il aurait pu être utile d’avoir une protection non limitée dans le temps (au moins durant le temps que reste en place des personnes identifiées comme pouvant vouloir assouvir une vengeance), on n’a qu’une protection de deux ans. Alors qu’il aurait pu être utile de prendre des mesures d’office contre les auteurs de l’acte délictueux (car ils ne seront pas forcément sanctionnés !), on ne prévoit pas de dossier disciplinaire contre eux. Alors, encore, qu’une mobilité facilitée aurait pu être offerte pour le dénonciateur vers un autre poste, rien de tel non plus. Bref, il aurait été utile de faire preuve de créativité et d’imagination pour que dans les faits il y ait une vraie protection. Surtout que, soyons clairs, ce genre de dénonciations ne devrait pas être très fréquent et donc être à priori gérable même pour des mesures exceptionnelles comme la mobilité facilitée.

Le fait même de confier la protection aux médiateurs fédéraux alors qu’ils n’ont pas de pouvoirs autre que d’interpellation est une grande rigolade (si je puis m’exprimer ainsi).

Et les syndicats ?

Il aurait pu être intéressant de mêler les organisations syndicales à plusieurs moments. Celui de la pré enquête aurait permis de garder un total anonymat jusqu’à ce qu’un premier avis juridique soit rendu. Ensuite, la dénonciation aurait pu se faire au nom du syndicat même, même s’il est souvent facile d’identifier la source (ce qui ne dispenserait donc pas de la protéger). Enfin, le comité de concertation de base devrait être averti des cas en question pour permettre aux organisations syndicales de jouer leur rôle de protection des affiliés. Ensuite, toute mesure concernant les personnes protégées devrait obligatoirement y remonter pour information et/ou approbation.

Rien de tout cela n’est fait comme s’il n’y avait pas de syndicats dans la fonction publique et comme s’ils n’avaient pas de rôle à jouer pour protéger le personnel.

Cela dit, pour être honnête, mêler les délégués syndicaux a pour problème que ceux-ci sont eux-même, dans la fonction publique fédérale, extrêmement mal protégés (une protection quasiment inexistante qui se limite à une entrevue obligatoire en cas de sanction – de mémoire -). C’est un autre sujet sur lequel les parlementaires devraient sans doute se pencher pour au minimum interpeller le Gouvernement.

Faut-il l’utiliser ? Que faut-il faire ?

Non. C’est mon conseil. Que vous pouvez ou non ne pas suivre mais je n’ai pas le sentiment que dans l’état actuel cette loi offre suffisamment de garanties tant en ce qui concerne le suivi et donc l’utilité de la dénonciation qu’en ce qui concerne la protection qui doit être accordée.

Avec l’application de la loi, on pourra voir si cette peur est démesurée. On pourra au moins voir l’évaluation qu’en feront les médiateurs et le nombre de personnes qui y feront appel (et qui auront donc, eux, confiance dans l’utilité et la sécurité de leur démarche).

Mais, si on veut quand même agir, le conseil que je donne est de réunir le plus de preuves possibles et de, si on veut rester passif et discret, attendre la prochaine visite de la Cour des Comptes et leur montrer où ils doivent chercher. Certes, la Cour des Comptes n’a pas non plus un pouvoir très grand mais elle est quand même redoutée et d’une grande crédibilité dans ses analyses. Et si on veut être un peu plus actif, communiquer directement avec la Cour des Comptes et solliciter auprès d’elle un contrôle spontané. Si vous la jouer finement, personne ne saura jamais que c’est vous qui avez percé le tuyau.

Si le service d’audit interne existe et que celui-ci est au dessus de tout soupçon, c’est encore plus simple de les contacter mais, malheureusement, peu d’organisations fédérales l’ont organisé malgré l’obligation qu’elles ont de le faire. Chez un précédent employeur, l’audit interne existait et était très actif et efficace. Il dépendait directement de la direction et existait même depuis une plus longue période que l’obligation copernicienne (cf. plan copernic).

Je me dis que si plus d’organisations optait pour un tel système, l’efficacité de l’administration serait augmenté d’une autre manière (en positif) que par le biais d’un changement de la carrière en forme d’usine à gaz (comme décidé dernièrement). Et l’audit interne serait justement l’interlocuteur qui devrait être privilégié pour mener de telles enquêtes et protéger (ne fut-ce que par un devoir de discrétion sur les sources) celui qui dénonce.

Conclusion

Pourquoi cette loi ? Le but semble être de diminuer les infractions commises au sein de l’administration ou de mieux les faire connaitre pour les traiter comme il se doit. Cela ne sera vraisemblablement que peu atteint.

Le but aurait pu être de protéger ceux qui dénonçaient par voie de presse (même anonymement) ou en exécutant simplement l’obligation légale prévue dans le code d’instruction criminelle.  Mais là encore: nada. Au contraire.

Enfin, d’autres moyens existaient pour régler ces problèmes mais on ne les effleure même pas: protéger mieux les délégués syndicaux, appliquer réellement l’instauration d’audits internes dans les organisations fédérales, donner plus de pouvoir à la Cour des Comptes, sanctionner plus rapidement et adéquatement ceux qui contreviennent à la loi, protéger la liberté d’expression des fonctionnaires et supprimer toute possibilité de référence à un devoir de réserve excepté en ce qui concerne la protection de la vie privée ou encore lutter efficacement contre les placards (car ceux-ci sont souvent la conséquence de comportements pas assez « obéisssants »).

Mais rien de tout ça encore. Alors, rêvons un peu et espérons que ce petit pas que constitue ce texte légal servira à quelque chose ou, au minimum, que si son inutilité apparait on rouvrira le débat pour évoquer d’autres pistes et améliorer les lacunes du texte !

PS: la lecture du texte de loi fut assez fastidieuse. N’hésitez pas à m’apporter tout complément d’informations, par mail ou dans les commentaires, pour améliorer le présent article. Je vous en remercierai mille fois.

Lancer une alerte

Comme petit complément, j’ajoute le nouveau site internet lancé notamment par la RTBF, La Libre et Le Soir pour permettre de transmettre anonymement des documents aux journaux concernés: Source Sure

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